En este ensayo se pretende utilizar el concepto de “buena gobernanza global” para evaluar, según su criterio, algunos de los esfuerzos actuales de la gobernanza global (GG). De esta manera, se buscará responder a la pregunta: ¿Cuáles son algunos campos en los que existe más buena gobernanza global y en cuáles hace falta esta? En primer lugar, se llevará a cabo una introducción al concepto de buena gobernanza global. Posteriormente, se aplicará el modelo conceptual de Linz y Stepan, sugerido por Anheier (2018) para ilustrar un ejemplo en el que no existe suficiente buena gobernanza global. Después, se utilizará el mismo modelo para presentar un caso en el que sí se ha alcanzado una buena gobernanza global. Por último, se expondrán los acercamientos a los cuales se llegó sobre las razones por las que hay buena GG en ciertos casos y no en otros.
¿Qué es una buena gobernanza global?
El fortalecimiento y alcance de la globalización y la interdependencia son características de la realidad internacional actual. En un escenario como este, los problemas relacionados con la provisión de bienes públicos globales traspasan las fronteras nacionales. En tal contexto, es difícil pensar en otra forma de resolver estos problemas que no sea también esforzarse por hacerlo fuera de las fronteras del Estado. La gobernanza global es la herramienta a través de la cual se realizan esos esfuerzos de resolución de problemas globales, por parte de múltiples actores o partes interesadas, con mecanismos formales (acuerdos legales que comprometen a los Estados a su cumplimiento, como acuerdos institucionales y leyes) e informales (prácticas y normas sin implicaciones legales, pero con los cuales los Estados pueden presionarse entre sí para su implementación).
La buena voluntad de los Estados para llegar a entendimientos es notable, ya que implica “serios desafíos a las nociones convencionales de soberanía nacional”* (Anheier, 2018, p. 19), y también muestra que, a nivel mundial, se han aprendido lecciones de experiencias como las dos Guerras Mundiales, cuando no había mecanismos (o estos eran en gran medida ineficientes) para proporcionar un bien público global, como la paz. Sin embargo, la disposición de los Estados a cooperar no implica necesariamente que las acciones que realicen correspondan a una buena GG.
Según Smith (2007, p. 3-4):
Por lo general, gobernanza significa gobierno y algo más: políticas públicas, instituciones, un sistema de relaciones económicas o un papel para el sector no gubernamental en los asuntos del Estado. Por lo tanto, la ‘buena gobernanza’ expresa la aprobación no sólo de un tipo de gobierno (generalmente una democracia) y sus valores políticos relacionados (por ejemplo, el respeto por los derechos humanos), sino también de ciertos tipos de componentes adicionales*.
Sin embargo, es importante recordar que “a nivel nacional, tenemos gobernabilidad más gobierno… A nivel internacional, tenemos gobernabilidad menos gobierno”* (Weiss, 2013, p. 98). En este sentido, buena GG sería sólo la aprobación de aquellos “elementos adicionales” que se pueden encontrar a nivel internacional. Pero, ¿cómo se pueden aprobar o no estos elementos? Para resolver la pregunta anterior y siguiendo a Anheier (2018), es posible utilizar el modelo conceptual de Linz y Stepan introducido en 1978 para estudiar el desempeño y la estabilidad de los regímenes políticos. Este modelo se compone de cuatro elementos: legitimidad, eficacia, efectividad y desempeño.
Campos en los que falta una buena gobernanza global
Weiss (2013) identifica cuatro campos en los que parece que no existe una buena GG, estos son: regulación del movimiento de personas, crecimiento asimétrico de la interdependencia económica, la desaceleración de una tasa promedio de crecimiento mundial y la creciente divergencia en ingresos y riqueza entre países y pueblos. Otros ejemplos en los que no se ha llegado a una buena GG son los mencionados por Querezaju (2020, p. 67):
La frustración del proceso de democratización por parte de la sociedad civil en el Medio Oriente… provocó un conflicto en Siria… que ha resultado, entre muchos otros, en una crisis de refugiados que ha hecho temblar los principios mismos de protección del ser humano, poniendo de relieve las debilidades e inconsistencias en la Unión Europea y… la incapacidad de la comunidad internacional a responder solidariamente… También es evidente… la práctica y la imposibilidad conceptual de derrotar al terrorismo… Por otro lado, el Brexit marca un estrepitoso revés en el proceso de integración que refleja el descontento en su contra y revive viejos nacionalismos y populismos; o el mandato de Trump, con la clara intención de “hacer que Estados Unidos vuelva a ser grande”, la guerra comercial con China y su propia forma de hacer política internacional. También es pertinente mencionar el fracaso abierto de la agenda ambiental en todas sus esferas… la impotencia del mundo sobre los incendios en la Amazonia mientras los líderes se niegan a recibir ayuda internacional para apagarlos, alegando posible intervencionismo e imperialismo. Las políticas de cooperación para el desarrollo no han logrado mejorar… la extrema pobreza. Y las protestas por la desigualdad han tomado las calles en todas partes del mundo, en donde resuenan luchas que reclaman otras formas de vida y otro tipo de acciones y de decisiones defendidas por diferentes actores del margen.
En cada uno de los casos mencionados por los autores antes citados, la GG que existe en torno a esos problemas globales no puede ser considerada como buena GG. Esto se debe a que carece o es deficiente en uno o más de los elementos mencionados anteriormente (legitimidad, eficacia, eficacia y rendimiento). Más aún si tenemos en cuenta que otras definiciones de buena GG consideran más elementos para conseguir esta. Por ejemplo, la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (2008, p. 1) sugiere que:
La buena gobernanza tiene 8 características principales. Es participativa, orientada al consenso, responsable, transparente, receptiva, eficaz y eficiente, equitativa e inclusiva, y sigue el Estado de derecho*.
Sin embargo, a efectos prácticos, se utilizará el modelo de Linz y Stepan sugerido por Anheier para ilustrar otro caso en el cual hace falta buena GG. Para ello se eligió el campo de las respuestas políticas a los derechos de las personas apátridas. Según Blitz (2011, p. 136), las formas más notables en que los activistas, las organizaciones de alto perfil de la ONU, las ONG y el ámbito local han tratado de influenciar en la acción estatal con respecto a este asunto ha sido:
a través de la persuasión moral, aclarando los compromisos legales y reiterando las obligaciones de los Estados de proteger a los no ciudadanos bajo el derecho internacional. A diferencia de la mayoría de los regímenes internacionales, el llamado a proteger los derechos de los no ciudadanos aún no ha encontrado un campeón entre los actores nacionales que se han preparado para enfrentar el caso de la apatridia a nivel internacional y global*.
Lo anterior nos dice que no hay capacidad ni voluntad de las autoridades de primer orden para encontrar soluciones al problema, por lo que no hay eficacia. Esto es más evidente si se considera que “en contraste con la situación de la Convención de Refugiados, pocos Estados son parte de las Convenciones de Apatridias”* (Blitz, 2011, p. 108).
Blitz (2011) también menciona que, aunque los organismos de la ONU (como CERD, ACNUR y Unicef) realizan esfuerzos (mencionados anteriormente) para presionar la acción de los Estados en el tema, “hay una coordinación limitada”* (Blitz , 2011, p. 108) entre ellos y las demás partes interesadas (también mencionada anteriormente). Esta situación pone en entredicho la efectividad de las autoridades de segundo orden para llevar a cabo satisfactoriamente soluciones al problema, por lo que señala la “necesidad de más ganchos instrumentales para conectar el discurso, la escritura y los esfuerzos de incidencia basados en derechos con las agendas basadas en intereses”* (Blitz, 2011, p. 137).
Por otro lado, es importante señalar que las respuestas políticas a los derechos de los apátridas son parte de los regímenes de derechos humanos. Cabe mencionar que los regímenes son un “conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, explícitos o implícitos, en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un área temática dada”* (Krasner, 1982, citado en Blitz, 2011, p. 112), y que los regímenes de derechos humanos:
son notablemente diferentes de los regímenes internacionales en los que se forjan instituciones específicas a partir de intereses estatales, por ejemplo, la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Los regímenes de derechos humanos no están destinados a abordar el desafío de la acción colectiva, y medir su eficacia es notablemente problemático. Sin embargo, una forma de hacerlo es a nivel del discurso* (Blitz, 2011, p. 113).
Se puede decir sobre los esfuerzos de GG frente a este problema que “a pesar de las acciones de ACNUR, ONG y grupos locales”*, y existiendo un alto nivel de discurso en torno al principio de no discriminación, que está en mejora constante (Blitz, 2011), “los Estados a menudo no han logrado abrazar el mensaje de no discriminación y abordar las necesidades de protección”* (Blitz, 2011, p. 134) de las personas apátridas. Esto significa que los esfuerzos en este tema aún no han logrado su objetivo, por lo que tienen un bajo rendimiento.
En cuanto a la legitimidad, como algo similar mencionado anteriormente:
Los Estados son signatarios de las convenciones y existe una norma reconocida de que la nacionalidad es determinada por los Estados y, por lo tanto, es un derecho soberano de los Estados. A diferencia de otras situaciones, en las que puede ser de interés de un Estado… promover una agenda en particular, el tema de la apatridia no atrae tal atención* (Blitz, 2011, pág. 132).
La cita anterior indica que la mayoría de los Estados no están dispuestos a adherirse a las reglas institucionales en cuanto al tema de la apatridia, y la mayoría de las veces los Estados ni siquiera están dispuestos a firmar las convenciones al respecto, por lo tanto, no hay garantía para la población afectada sobre el cumplimiento de las reglas.
A través del instrumento utilizado, es posible observar que la GG que rodea las respuestas políticas sobre los derechos de las personas apátridas no es efectivo, no es eficiente, tiene un desempeño pobre y tiene poca legitimidad. Por lo tanto, estos esfuerzos no pueden considerarse un ejemplo de buena GG. Sin embargo, para ser objetivo, Blitz también menciona que:
las ONG y los grupos locales han… desempeñado un papel fundamental recordando a los Estados sus obligaciones y estableciendo principios y recomendaciones que guían a los Estados a respetar estos derechos… agencias gubernamentales como el Departamento de Estado de EE. UU. ahora incluyen la apatridia en sus informes de seguimiento de los derechos humanos… [a] pesar de que, lejos de ser universales, las decisiones de algunos tribunales internacionales, especialmente el TEDH y la Corte Interamericana, han reforzado aún más la prohibición de la denegación o privación de la nacionalidad y han llamado a los Estados a introducir la reforma* (2011, p. 131).
Campos en los que existe una buena gobernanza global
Con la creación de una nueva Corte Penal Internacional y la repentina proliferación de tribunales penales internacionales, regionales e híbridos para Ruanda, la ex -Yugoslavia, Kosovo, Timor Oriental… es posible discernir los contornos de un nuevo sistema global de justicia penal. Por defectuosos que sean, estos son reales… Pero los tribunales y las cortes son sólo una parte, y posiblemente sólo una pequeña parte, de las instituciones de gobernanza global que ya existen, y sientan una base discreta para el progreso y la reforma futuros* (Slaughter, 2003, p. 83).
Como se mencionó anteriormente, podría decirse que sólo unas pocas instituciones de GG muestran una perspectiva favorable en términos de poder mejorarse a sí mismas y a su trabajo. En este sentido, se puede esperar que las instituciones que estén preparadas para llevar a cabo una buena GG sean aún menos. Sin embargo, ¿cuál podría ser un ejemplo de una buena ejecución de GG? Para responder a la pregunta, se volverá a aplicar el instrumento antes utilizado.
Siguiendo a Varella, el Órgano de Solución de Controversias (OSD) de la Organización Mundial del Comercio (OMC):
ha demostrado ser un instrumento eficaz para abordar los problemas comerciales globales, al mismo tiempo que proporciona un elevado grado de seguridad jurídica en las relaciones multilaterales* (2009, p. 100).
En primer lugar, es posible confirmar su legitimidad desde el punto de vista de que el OSD es un organismo de la OMC, lo que significa que los países miembros de este último se apegarán a las reglas del primero. De hecho:
el OSD sigue una serie de reglas procesales establecidas en el Acuerdo sobre Resolución de Conflictos de la OMC, un pequeño tratado con plazos específicos y procedimientos claros para cada etapa del proceso* (Varella, 2009, p. 101).
Según la OMC (s.f.), “desde 1995, se han presentado 612 disputas ante la OMC y se han dictado más de 350 fallos”*, esto demuestra que los Estados, como actores afectados por las decisiones del OSD, han confiado en él en varias ocasiones desde 1995. Este dato también comprueba cómo los Estados han podido llegar a acuerdos a través del mecanismo. El hecho de que se hayan adherido voluntariamente a la OMC y hagan uso del OSD habla de su capacidad y disposición para encontrar soluciones a los problemas relacionados con el comercio y, por lo tanto, habla de su eficacia.
Varella hace la siguiente valoración del OSD:
Engloba una solución ágil para la solución de controversias con considerable eficacia y que ha sido capaz de dar una sensación de seguridad jurídica a una rama del derecho profundamente empañada por enfrentamientos políticos impulsados por disputas económicas* (2009, p.112).
Desde este punto de vista, se puede decir que las “estrategias, políticas y medidas formuladas”* (Anheier, 2018, p. 10) por el OSD muestran efectividad. Por último, como ya se mencionó, existe evidencia de que los Estados han resuelto problemas relacionados con este aspecto a través del OSB, lo que significa que cumple con su objetivo. Además de esto:
puede decirse que las interpretaciones del OSD sirven para limitar las políticas públicas de estímulo comercial en todo el mundo y evitar conflictos entre Estados, cumpliendo una importante función preventiva* (Varella, 2009, p. 101).
Lo anterior permite mencionar que el OSD brinda estabilidad al sistema de comercio internacional. Estos dos últimos puntos hacen referencia a un alto nivel de rendimiento.
El modelo conceptual que se acaba de utilizar permite decir que el OSB constituye un ejemplo de buena GG. Sin embargo, por supuesto, este es un análisis muy general. Trabajos más enfocados en el tema podrían ahondar en las falencias y críticas al ODS. Sobre estas, Varella (2009, p. 101) menciona lo siguiente:
Estados menos activos en los foros internacionales o que no tienen la costumbre de practicar represalias comerciales autorizadas a través de mecanismos legales como instrumento de política comercial internacional… sostienen que… la condensación de la legalidad podría ser perjudicial para la expansión económica multilateral, se basa sobre todo en negociaciones políticas y no jurídicas. El temor a contramedidas no autorizadas o enmascaradas por la suspensión del sistema de preferencias generales es una de las principales razones por las cuales los Estados que se resisten justifican la no utilización de todas las medidas posibles y autorizadas por el entendimiento de solución de controversias*.
Una aproximación a por qué existe una buena gobernanza global en unos campos y en otros no, y conclusión
Si bien existen mecanismos que buscan resolver los problemas relacionados con la provisión de bienes públicos globales, los intereses de los Estados no permiten que dichos mecanismos cumplan plenamente con sus objetivos. Sin embargo, también son los intereses de los Estados los que han permitido que, a través de algunos otros mecanismos, se llegue a acuerdos para perseguir estos intereses de manera efectiva. Sin embargo, es importante preguntarse si esos intereses corresponden a los de todos los Estados por igual. Incluso, cabe preguntarse si lo que realmente importa son los intereses de los Estados y no los de los individuos, como en el caso de los apátridas. Dicho lo anterior, conviene traer a colación algunas preguntas que Murphy (2014, p. 32-33) sugiere al pensar en la GG:
“¿A quién sirve esta gobernanza global innecesaria?, ¿cómo y por qué sucedió esto, y hay algo que se pueda hacer al respecto?… ¿A quién beneficia esta falta de gobernanza?, ¿por qué y cómo sucedió esto? ¿Hay algo que se pueda hacer al respecto?”*.
Aunque el tema de este ensayo no es la falta de GG, sino la falta de buena GG, las preguntas pueden adaptarse: ¿a quién sirve la buena GG?, y ¿a quién le está sirviendo la falta de buena GG? La respuesta a estas preguntas podría encontrarse identificando cuál es la naturaleza de los campos en los que hay buena GG y en los que no. Si bien este ensayo no es lo suficientemente exhaustivo como para hacer aproximaciones cercanas, los ejemplos proporcionados pueden dar una idea: el hecho de que los esfuerzos de GG en temas de desarrollo tienden a no ser ejemplos de buena GG puede significar que los Estados en desarrollo son los que menos se benefician de la GG, ya que la GG que se lleva a cabo alrededor de los campos que más podrían beneficiarlos no funciona bien. Considerando la desigualdad que existe dentro de estos países, hay partes de la población que se benefician aún menos. La búsqueda de efectividad en actividades relacionadas con el sistema económico (comercio, por ejemplo) habla de un buena GG, que beneficia más a los Estados desarrollados.
*Traducido del inglés.
Lista de Referencias
- Anheier, H. K. (2018). ‘Global Governance’, in Juergensmeyer M., Saskia S., Manfred B. S., and Victor F. (eds.) The Oxford Handbook of Global Studies. USA: Oxford University Press, pp. 769-790.
- Blitz, B. K. (2011). ‘Policy responses and global discourses on the rights of non-citizens and stateless people’ in Blitz, B. and Sawyer C. (eds.) STATELESSNESS IN THE EUROPEAN UNION: Displaced, undocumented, unwanted. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 108-139.
- Murphy, C. (2014). ‘The Emergence of Global Governance’ in Weiss, T. and Wilkinson, R.
- International Organization and Global Governance. New York: Routledge, pp. 23-34. Querejazu, A. (2020) ‘Comprendiendo y cuestionando la gobernanza global’, Colombia Internacional, (102), pp.63-86. https://doi.org/10.7440/colombiaint102.2020.04
- Slaughter, A. (2003) ‘Everyday Global Governance’, Daedalus, 132(1), pp. 83-90.
- Smith, B. C. (2007) Good Governance and Development. New York: Algrave Macmillan.
- UNESCAP (2009) What is good governance?. Revisado en: https://hdl.handle.net/20.500.12870/3794. (Revisado el: 01 May 2022).
- Varella, M. D. (2009) ‘The effectiveness of the Dispute Settlement Body of the World Trade Organization’, Journal of International Trade Law and Policy, 8(2), pp. 100 – 113.
- Weiss, T. (2013) Global Governance: Why? What? Whither?. Cambridge: Polity Press.
- WTO (Sin fecha.). Dispute settlement. Disponible en: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm. (Revisado el: 03 May 2022).
MARIANA ARVIZU BARRÓN ES ESTUDIANTE DE LA LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES DE LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE QUERÉTARO (UAQ)
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